成都双流机场今起迎来节前客流高峰

[35]参见注[16]，周叶中书，第90页。

一国宪制的目的当然应当令该国人民受益，因此在暂不定义何谓权利和谁是公民的前提下，也可以泛泛说制宪是为了保护和实现公民的权益。沈宗灵先生的《比较宪法—对八国宪法的比较研究》（北京大学出版社2002年版，第24页）和由嵘先生主编的《外国法制史》（北京大学出版社1992年版，第496页）对《王位继承法》的主要内容和功能做了比较细致的介绍。

英格兰是孤立于欧洲大陆之外的大国，这就令其宪制问题与古希腊城邦的宪制问题显著不同。具体制度安排大致有：第一，双王制，即推选两位权力相等的国王，平时共同主持国家祭祀和处理涉及家族法的案件，战时一人在家主政、一人领兵外出作战。在1529年到1536年间，亨利八世通过一系列议会法案推行宗教改革，把教会的巨额土地财产收归王室，英格兰国王有全权制定教规和任命主教，掌握了教会的最高司法权，因此，英国脱离了罗马天主教会并建立了由英国国家控制的、以英王为最高统治者的英国国教会。[美]斯科特·戈登：《控制国家：从古代雅典到今天的宪政史》，应奇等译，江苏人民出版社2005年版，第82-94、103-105页。都只有通过长期这政治法律实践，并配合相关的经济文化发展，才能予以化解、缓和或解决的麻烦。

只有置身这一语境，才会清楚《美国宪法》和《联邦党人文集》究竟说了什么。农业村落共同体本质上就必须散落，自给自足，与其他村落共同体除了某些包括婚姻在内的交换外，夸张一点，几乎就是鸡犬之声相闻，老死不相往来。1.《国务院组织法》的完善 《国务院组织法》于1954 年制定，1982 年修改。

近几年来，有两件事与组织法制有关，一是大部制改革，这无疑是解决职权交叉和减少同类机构的重要对策，这需要我们重新梳理政府的全部职能，按照政府、社会、市场三者之间的科学关系，配置权力，推进机构改革。行政组织法正是关住权力的重要笼子之一。但是，这一改革还没有彻底完成。对此，各国在控制编制方面都有许多经验可资借鉴。

由于体制的改变，原在《中央人民政府组织法》中规定的政务院组织，现需单独制定《国务院组织法》。国务院工作人员的总人数是否要有定额并在《国务院组织法》或单独的中央行政机关组织通则中规定，存有争议，笔者意见是，国务院工作人员总数应该有定额。

【注释】 [1] 参见《中央人民政府法令汇编》( 1949———1950 年) ，法律出版社1982 年版。[4] 根据国务院行政机构设置和编制管理条例细分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。在机构设置、职权配置方面，都有较大进展，这也是我们取得经济发展重大进展的重要原因之一。禁止原则指的是法无明文禁止皆可为，这可以从法律责任的追究上明显看出。

同时，当前经济社会新发展所带来的一些需要列入政府职责的新问题，或者说，是市场经济体制所解决不了的问题，如众多的民生问题，我们还没有来得及在政府职能中充分、全面地作出反映，这说明，在现阶段，政府失灵和市场失灵在我国同时存在，职能越位、缺位问题依然突出，科学的机构改革，政府职能转变还有相当的空间，还需要很好的研究。例如，公安部有维持社会治安的职责，但是要落实这一职责，还要制定诸如《治安管理处罚法》使之具体化。当代，社会管理已经不能单纯归为政府管理，社会组织同样要通过他们的自律、自治，管理好他们的自身事务。一切由法律设定的义务，必须落实，否则将追究法律责任，这样才能使法律不会成为一纸空文。

综上，笔者认为，我国组织法的体系应该包括: 国务院组织法; 中央行政机关组织通则; 国务院各行政机构组织简则( 包括各部、各委员会、各直属机构、各办事机构等组织简则) ; 中央与地方关系法; 省、市、县、街道办事处、乡组织通则以及基层自治组织通则等。这是依法行政的前提和基础。

后者则是在综合1949 年制定的各级人民政府的单行的组织法的基础上合并为一个地方人民委员会( 即地方人民政府) 组织法。如因客观需要有变动，就要修改法条规定的总数，这时，修改组织通则就比较方便。

国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能。法律责任的设定和追究，是使法律具有刚性，使法律规定能在实践中得以充分实施的重要特点和优点。机构改革与政府职能转变同步进行。又如国家工商局、技术监督局等等，其行使的职权范围与部、委有何区别? 此外，据说部、委和直属机构、办事机构的区别是在级别上，前者为正部级，后者为副部级，但现在很多局和办都已成为正部级，并无区别。否则，企业就会效益低下，甚至导致亏本以至破产。同时，对已有规定，实践中常有背逆。

需要讨论的是，作为国务院组成部门的部和委，有何区别? 是在职权范围上有区别还是工作方式上有区别? 据说，部、委的区别在于部所管理的事务比较单一，委则是管理综合性事务。毕竟，由人大任命，增强人大对行政机关的监督，有利于法治行政建设。

还有一个各行政机构的人员定额和领导职数问题，也是各行政机构组织法应该规定清楚的。城市基层自治组织居民委员会，现在很多则称为社区，它们的性质、地位、作用等也都缺乏法律规范，亟需立法。

此外，还有一些各行政机构需要确定的特殊问题，如机构性质、内部机构设置、工作原则、领导体制( 属于垂直领导关系、一般领导关系还是指导关系) 、以及部领导的独立局和本行政机构设立、撤销和合并的程序，等等，都需要部门组织法来规定。我国现在的地方体制，在省内是省、市( 县) 、乡三级，还是省、市、县、乡四级? 对县以上政府的职责权限只有简略的描述，通称为县以上人民政府，至于机构设置、人员数额、比例等均未涉及。

对一个具体的行政机关而言，获得授予，才拥有某项行政权力，实行的是授予原则，法无明文授予不得为。( 四) 关于中央行政机关组织法 中央行政机关组织法包括国务院组织法和国务院部门组织法。在强调建设法治国家和法治政府的今天，完善行政组织法应该提上议事日程了。我国已经制定了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，但没有规范中央和地方关系的法律。

改革就是要消除这些不相适应的阻力。由于行政权力的行使直接影响社会发展，影响公共利益和公民权益，因此，对权力行使的边界的界定是十分重要的。

但如此规定的依据为何? 为什么直属机构和办事机构可以由国务院自行决定? 根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》的解释，国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。行政组织法的重要作用之一，就是既要授予权力，又要通过划清行政权的边界来防止行政权的滥用，授予与界定、控制并存。

企业作为经济组织，为了提高经济效益，总是追求用最少的机构和人员来办最多的事，也就是说，企业的投入和产出之间存在着自我约束机制，也就是自律机制。1954 年，根据《宪法》，通过了《国务院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。

又，部、委与直属机构、办事机构的区别是，前者需通过全国人大任免; 后者则可由国务院自行决定。同时，在《国务院组织法》中规定一条，国务院人数总额，由总理每年向人大作政府工作报告时说明，可以变动，但只能减少，不得增加。如果对行政机关实行只要法律没有禁止皆可为，那就可能超越职权，引起行政和社会秩序的混乱，损害公共利益和公民权益。国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。

没有明文禁止的就不得罚。行政组织法是行政管理科学性和合法性的集中反映和基本保障。

中央与地方的关系，实际上直接影响经济的发展和民生问题的顺利解决，当前的任务是要加强加快这方面的研究工作，早日制定中央和地方关系法。这也许会有更多的困难，需要更长的时间，同样要求深入研究。

2. 国务院所属各行政机构的组织法 在有了国务院组织法后，还需要有国务院所属各行政机构的组织法，因为国务院所属各行政机构很多，对内，代表国务院在全国对某一领域的经济、社会、文化事务进行管理; 对外，代表国家行使行政权力，因此，必须通过法律授予权力，职权法定。经几次修改，沿用至今。